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Carta petrolera
noviembre 2003 - enero 2004

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El ministro de Hacienda destaca la reorgaganizacióndel sector de hidrocarburos de Colombia

 

 

 

 

 

Entrevista
con el Ministro de Hacienda

Cuentas Claras

El Ministerio de Hacienda pasó de ser un receptor de los recursos
que giraba Ecopetrol a la nación, a principal accionista de la empresa.
Alberto Carrasquilla explica cómo Ecopetrol tendrá mayor autonomía.

Alberto Carrasquilla, el hombre que maneja las finanzas de la nación y que sigue muy de cerca las inversiones de Ecopetrol S.A., está convencido de que los recientes cambios en el sector de hidrocarburos en Colombia le permitirán a la empresa sostenerse en el camino de la rentabilidad y buscar el mismo sendero a través del cual floreció la multinacional brasilera Petrobras.

En diálogo con Carta Petrolera, el ministro de Hacienda aseguró que "hay que compartir riesgos" para buscar petróleo y que en la medida en que aumente la producción de hidrocarburos, Ecopetrol se distanciará de los problemas fiscales del país para dedicarse a sus negocios empresariales.

Enfatizó que habrá reglas claras para los inversionistas, que está empeñado en sanear el fisco, y que se desmontarán los subsidios a la gasolina.

¿Qué tanto depende el país del petróleo y de Ecopetrol?

Los aportes de Ecopetrol el año pasado fueron de alrededor de $5 billones. Los impuestos totales en el país serán de $32 billones, luego el efecto fiscal de Ecopetrol es de alrededor de 20%. Una cifra realmente significativa para la nación.

¿Cuál es la relación del Ministerio de Hacienda con Ecopetrol, ahora que deja de ser un simple receptor de recursos y pasa a ser accionista mayoritario de la empresa?
Creo que el principal cambio reside en la filosofía del Decreto 1760 que se emitió. La filosofía es dividir la actividad regulatoria respecto de la actividad empresarial. Esto tiene como principal componente una mayor autonomía de la junta directiva de la empresa, la cual tomará decisiones empresariales. Anteriormente las relaciones entre la empresa y la nación eran tan complejas porque eran compartidas. Ahora creo que la autonomía financiera es el componente más importante de todos.
¿Cree que este esquema le va a servir a Ecopetrol y a la nación?
Yo creo que sí. Hay mayor claridad respecto del papel empresarial que debe tener la compañía: es ventajoso para Ecopetrol, pero también para la nación.
¿Cómo lograr la autonomía financiera de Ecopetrol para que se dedique a sus negocios y sea rentable, si a la vez tiene que generar y trasladar los recursos que requiere la nación para inversión social y cubrir el déficit fiscal?

Lo que tenemos que hacer es ser muy cuidadosos en el inicio, porque si cortamos demasiado sucede lo que ha estado sucediendo y es que la compañía queda imposibilitada para emprender grandes proyectos de inversión; pero si aflojamos demasiado vamos a tener un problema fiscal. Tenemos que ser graduales y converger a que la compañía sea más productiva. El gran reto para la junta directiva de la empresa es llevar a la compañía a un estado como el que estoy describiendo.

Una compañía que produzca más, un país que produce más y una Agencia Nacional de Hidrocarburos produciendo unos ingresos que también, en unos pocos años si somos exitosos, podrían ser cuantiosos y fiscalmente importantes, nos van a ayudar a resolver este dilema.

Para ser franco, yo creo que la decisión de escindir a Ecopetrol y darle mayor autonomía es buena, y la experiencia de Petrobras lo demuestra y es muy clara. Brasil tenía una producción de 800.000 barriles en 1998 y hoy es casi el doble. Yo me imagino una situación similar en el país en pocos años, guardadas las proporciones de aumento en la producción y las reservas.

Entonces no se trata de matar a la gallina de los huevos de oro...
La razón por la que se emitió ese decreto es permitirle a Ecopetrol funcionar como empresa, porque se veían limitaciones en la manera como estaba funcionando, sobre todo en la mezcla de ser una empresa y a la vez un regulador. Lo que queremos es que haya más competencia en Colombia, más inversión y que la compañía participe en la medida de sus capacidades en un negocio petrolero más grande del que existe hoy en día. A través del ensanchamiento de la producción de petróleo sustituimos a un plazo no muy largo el tema fiscal
¿Es necesario tramitar cambios en la Ley Orgánica de Presupuesto para darle mayor autonomía financiera a Ecopetrol?
Ecopetrol nunca ha estado estrictamente en el presupuesto de la nación, la empresa siempre ha tenido su presupuesto. Lo que pasa es que es comentado profusamente en el Confis y entonces lo que en una empresa comúnmente lo hace su junta directiva, aquí lo hace también el gobierno. Eso justamente es lo que vamos a mover, para que la empresa tenga mayor independencia en el tema presupuestal.
¿Pero se requiere tramitar una ley para lograr este objetivo?
No. La Ley Orgánica de Presupuesto contempla normas afines al presupuesto general de la nación, no directamente con Ecopetrol. La empresa siempre ha sido considerada por fuera del presupuesto. En cambio, la Agencia Nacional de Hidrocarburos sí pasa a ser parte del presupuesto nacional.
Los críticos más duros de la transformación del sector de hidrocarburos y particularmente de Ecopetrol han dicho que esta decisión va a marchitar la empresa...
Las razones por las cuales se ha atajado la inversión de la empresa son de tipo fiscal. La inversión del Estado tiene en la misma canasta a los niños pobres y a los pozos petroleros. El reto que tenemos es llevar a Ecopetrol a que sea una compañía próspera. Sin embargo, el cambio debe ser gradual, porque de lo contrario se producirá un efecto fiscal. Todos ganamos si a la empresa le va bien y para que eso ocurra tenemos que empezar a introducir con mucho énfasis los criterios empresariales e ir marchitando lo más rápido que se pueda los criterios de orden fiscal.
¿Cómo ve a Ecopetrol en diez años?
La veo como una empresa con muchísimos contratos que le permiten explotar sus ventajas comparativas, su conocimiento del territorio nacional, sus estudios y experiencia, junto con socios que tienen otros componentes como recursos y tecnología. La veo como una empresa que participa en esquemas de asociación más fáciles, más ágiles. La empresa va a ir descubriendo sus ventajas comparativas, va a encontrar unos nichos que le son rentables y va a ir abandonando los que no lo son. La veo aprovechando su conocimiento de la geología. Funcionando con un esquema como el de Petrobras, que es una empresa que prosperó, floreció y aumentó su producción. Veo a Ecopetrol con muchos socios.
¿Deberá abandonar negocios que actualmente maneja si no son rentables?
Sin duda, pero también podrá participar en negocios nuevos que le reporten beneficios. Veo a Ecopetrol en el futuro como una empresa supremamente eficiente, que asume decisiones de inversión con criterio empresarial, tomando decisiones buenas y malas, pero como una empresa exitosa. La junta directiva tendrá que sopesar la realidad fiscal inicialmente, pero en diez años ya no tendrá que hacer eso porque se moverá hacia la rentabilidad.

Reglas claras

¿Qué mensaje les envía a los inversionistas sobre las reglas de juego para que inviertan en el país?
Los cambios que se han hecho en los últimos años han buscado incentivar la producción. La Agencia es la encargada de definir qué está bien y qué está mal, y probablemente los parámetros de los contratos serán revisados, pero el mandato es ampliar las bases de la competencia teniendo en cuenta la inversión privada en el sector.
¿Puede haber otras alternativas en materia impositiva para los inversionistas? ¿Se van a mantener los impuestos que pagan hoy las petroleras?

La idea básica es que la política tributaria tiene que ser general. No es que vaya a haber unos cambios dirigidos al sector petrolero en el régimen de renta, porque eso viola la generalidad que es un objetivo tributario importante. Las tasas en materia de renta son adecuadas y en cualquier caso, de existir un problema fiscal en el futuro, pues obviamente se tendrá que revisar la política tributaria. Pero sí se tiene que dar claridad que al sector no se le impondrán impuestos generales diferentes.

En el tema de regalías son parámetros básicos que tiene que estudiar la Agencia Nacional de Hidrocarburos y establecer con las medidas actuales qué tanta exploración y producción se logra. La Agencia tiene que fomentar, por lo tanto, la estabilidad en las reglas de juego y ser consistente con los objetivos de la inversión privada.

El presidente Uribe anunció la extensión de los contratos de asociación vigentes. ¿Cuáles son los beneficios económicos de esta propuesta?
La figura del contrato de asociación es muy importante. Las polémicas que han suscitado algunos contratos como el de La Guajira son sanas. Desde el punto de vista de los contratos de largo plazo yo veo que hay que mirar el costo-beneficio y con base en ello tomar decisiones.
Existe una polémica acerca de si Ecopetrol debe invertir en actividades de alto riesgo como la exploración o si esos recursos se aprovecharían mejor en inversión social. ¿Usted qué opina?
Ese es justamente el tipo de decisiones que debe empezar a tomar la junta directiva teniendo en cuenta el futuro de la empresa, pero también la discusión fiscal. Este es un negocio extremadamente arriesgado y hay que compartir riesgos. Soy partidario de que si la ventaja competitiva está en otra empresa, pues que lo haga otra empresa. Lo que sí es claro es que el país necesita buscar petróleo. La junta dictaminará si el riesgo se justifica, caso por caso, por eso la respuesta no puede ser general. Es malo obligar a la compañía a hacer una inversión cuando empresarialmente no tiene sentido. Hay que considerar factores de política fiscal y de la coyuntura económica. Se calibran los riesgos y se toma una decisión en un criterio de rentabilidad a largo plazo.

Ajuste en las finanzas

Aunque este año la empresa tendrá unos ingresos generosos debido principalmente a la cotización internacional, es una realidad que las reservas y la producción están cayendo. ¿Cómo afecta esta situación las finanzas nacionales?

La relación entre la empresa y la nación es directa, por lo tanto las utilidades o las pérdidas que tenga son un factor que afecta la situación fiscal. Si se deteriora la solvencia fiscal de la empresa, paralelamente se afectan las finanzas de la nación.

Sin embargo, los escenarios de proyección de caída de reservas y de producción son consistentes con un escenario en el cual no se hace nada. La decisión que se tomó con el Decreto 1760 busca que la empresa produzca más y el país también. Para que le vaya bien a la empresa, la junta directiva debe tomar decisiones rentables y en la medida en que eso pase, el efecto fiscal es para el otro lado. La solución a ese dilema entre lo fiscal y lo empresarial, que en este momento es candente, deberá diluirse con el tiempo.

¿Cuál es su opinión sobre los subsidios a los combustibles líquidos que este año van a sumar cerca de $2,6 billones?
Yo creo que uno debe diferenciar el tema de los transportadores de carga, porque ese subsidio tiene cierta justificación. Tenemos que buscar la manera de seguir otorgándolo, debe mantenerse en unos flujos y unos volúmenes manejables. El subsidio a la gasolina me parece que es muy costoso para el país; si no se subsidiara, las finanzas estarían en mejor estado y permitirían hacer mayores inversiones en salud y educación. Los subsidios a la gasolina tienen la peculiaridad de que benefician a los grandes consumidores. Los estratos altos consumen mayor gasolina, por lo tanto reciben mayor subsidio que los estratos pobres. Es un subsidio con características regresivas y al ser tan cuantioso implica sacrificar gasto en otras áreas. Yo soy un convencido de que estos subsidios deben ponerse sobre la mesa.
¿Mantener ese subsidio al Acpm no rompe el equilibrio de precios que se está buscando para que otros hidrocarburos sustitutos, como el gas natural, puedan ampliar su participación en el mercado?

Estoy de acuerdo, hay un dilema de política económica. Comparto que los diferenciales de precios son bien importantes para muchas partes del país, pero al mismo tiempo uno debe tener conciencia de que esos recursos implícitos en el subsidio están bien gastados. Posiblemente la solución sería pensar en un esquema a mediano plazo de sustitución de ese subsidio.

El hecho de mantener los subsidios al Acpm estimula un mayor consumo. Ecopetrol está copando su capacidad de producción y podría tener que importar a partir del año entrante a precios internacionales. ¿Esta decisión no puede salirle más costosa al país?
Por eso creo que este punto es tan relevante. Los recursos que se están yendo vía subsidio al Acpm se están dirigiendo a unas actividades que son socialmente deseables. Se podría pensar en otros esquemas, pero repito, la destinación de esos recursos es válida.

¿Qué impacto tendría acabar con el régimen excepcional de pensiones de Ecopetrol sobre las finanzas de la nación?
La filosofía es que todos debemos tener una sistema general de pensiones y no cada empresa un sistema en particular. Muy cuestionable es que haya unos sitios con unos regímenes más privilegiados que otros en el sector público y distintos del régimen general de pensiones. Creo firmemente en la generalización del sistema pensional y en una adecuación total y completa de lo que implica el pasivo pensional agregado del país. Defendamos un sistema general de pensiones y eliminemos regímenes especiales que son costosos, representan cargas inmensas y de cierta manera son inequitativos si se miran en su conjunto.
¿Usted tiene algún cálculo de cuanto es el ahorro en Ecopetrol si se elimina el régimen especial?
Tenemos un sistema que tiene un pasivo de $8 billones y que puede reducirse en $1 billón en valor presente. Es una cifra importante. Ecopetrol ha ido fondeando su pasivo, esa es una actitud responsable, pero la pregunta es de equidad y si queremos que exista el mismo régimen para todos los colombianos.
ECOPETROL Carta petrolera - edición No. 107 [noviembre 2003 - enero 2004]
 
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