El petróleo ha dejado de ser un simple producto primario para convertirse en una poderosa arma política. Muchos países consideran la autosuficiencia petrolera como un objetivo de seguridad nacional.

“El país no está en condiciones de sacrificar la autosuficiencia petrolera”

Las implicaciones de la capitalización




El director de Fedesarrollo hace un análisis del contexto petrolero y económico en el que se va a dar el proceso de vinculación de capital de terceros en Ecopetrol.

Por Mauricio Cárdenas Santamaría

La pérdida de autosuficiencia petrolera es una de las grandes preocupaciones actuales de política pública en Colombia. Aunque tener petróleo no es garantía de éxito económico, la realidad es que el marchitamiento de la industria petrolera colombiana tendría grandes costos políticos, económicos y sociales.

El petróleo representa 3,5% del PIB, una cuarta parte de las exportaciones totales y cerca de la mitad de la inversión extranjera que recibe el país. Esto, de por sí, resalta su relevancia en términos económicos. Pero, más allá de esto, sus implicaciones fiscales son verdaderamente importantes.

Por sí sola, Ecopetrol generó en 2006 transferencias a los demás niveles de gobierno por 8,2 billones de pesos. Si a este monto se le suma un superávit estimado de 686 mil millones, se obtiene una cifra cercana a 9 billones de pesos, que representa el 2,8% del PIB.

Puesto en otros términos, cerca de 9% de los ingresos totales del sector público consolidado provienen de Ecopetrol. A esto se le deben sumar los impuestos y regalías que aportan otras empresas petroleras.

Por ello, es válido afirmar que si bien la economía colombiana no es enteramente petróleo-dependiente, el Estado colombiano sí lo es. Sin las rentas petroleras, el gasto del sector público tendría que reducirse, como mínimo, en 10%. Esto es más de lo que invierte el Estado en salud y ligeramente menos de lo que se destina a educación o al pago de pensiones. Mírese por donde se quiera, esto significa que sin los recursos petroleros caería la calidad de vida de una gran cantidad de colombianos.

Esta es la principal razón por la cual el fin de la autosuficiencia petrolera es un problema de política pública. Aunque las rentas petroleras seguirán siendo positivas incluso bajo un escenario de importación, la menor producción local reducirá significativamente los ingresos fiscales derivados del petróleo.

Por ello, para el país es una prioridad encontrar más reservas y estabilizar la producción en un nivel similar al actual, cercano a medio millón de barriles en promedio por día.

A este argumento de carácter fiscal con implicaciones sobre el gasto social es necesario agregarle otra dimensión más. El petróleo ha dejado de ser un simple producto primario, que se puede adquirir fácilmente en los mercados internacionales, para convertirse en una poderosa arma política. Por ello, muchos países consideran la autosuficiencia petrolera como un objetivo de seguridad nacional. Colombia no es ajena a esta situación, precisamente por la complejidad de la relación bilateral con sus vecinos más próximos, que tienen importantes excedentes petroleros.

Proyecciones

Los escenarios de producción de petróleo en Colombia no son muy alentadores. Pese al esfuerzo por prolongar la autosuficiencia (los pronósticos iniciales señalaban que el próximo año se agotarían las exportaciones), bajo las perspectivas actuales la producción de petróleo comenzará a reducirse desde 2007, pasando de una producción anual de 530 mil barriles diarios (mbd) en 2006 a 485 mbd en 2007 y a 450 mbd en 2008.

Lo que pase de ese momento en adelante depende críticamente de las decisiones de inversión que se tomen en el corto plazo. Bajo un escenario base (es decir, que puede ocurrir con una probabilidad alta) la producción caería de manera continua hasta llegar en 2011 a un nivel insuficiente para atender la demanda interna, que se proyecta en 380 mbd, bajo el supuesto de un crecimiento de la economía cercano a 5%.

Además, es muy posible que el declive en la producción venga acompañado de una reducción en los precios internacionales, lo que amplificará su efecto negativo sobre las finanzas públicas. De acuerdo con las proyecciones realizadas por el Banco Mundial, la mayoría de los precios de los productos básicos se mantendrán en niveles altos hasta finalizar 2006, pero mostrarán una tendencia decreciente hasta 2011. En particular, según estos pronósticos, el precio promedio del barril de petróleo WTI alcanzará los US$68 en 2006 y disminuirá hasta US$49,5 en 2011¹.

⁽¹⁾ Precios proyectados por el “Pink Sheet” del Banco Mundial, julio de 2006.

¿Qué hacer?

Los retos de política asociados al agotamiento de las reservas petroleras son considerables. Desde los hallazgos de Caño Limón en los años ochenta y Cusiana y Cupiagua a comienzos de los noventa, el país no ha logrado incrementar la vida útil de las reservas remanentes².

Durante la Administración Pastrana se adoptaron las primeras medidas para enfrentar esta realidad. En 1999, la Ley del Plan de Desarrollo reformó el esquema de regalías de una regalía fija del 20% a una escala variable entre 5% y 25%, en función de la producción del campo³. El porcentaje de regalías se incrementó para los campos con producción superior a los 400mbd y disminuyó para los campos cuya producción es menor a 125 mbd, que han sido la base de la reactivación reciente en el sector. Adicionalmente, la participación de Ecopetrol en los contratos de asociación se redujo del 50% al 30%, con un claro beneficio para el inversionista.

La Administración Uribe creó la Agencia Nacional de Hidrocarburos, convirtió a Ecopetrol en una sociedad por acciones y eliminó las prerrogativas de la empresa en asignación de las áreas de exploración. Recientemente, el gobierno separó del balance de la empresa los subsidios a los combustibles, lo que en principio le permite a la empresa incrementar su ritmo de inversión.

Pese a esto, Ecopetrol aún mantiene una fuerte dependencia presupuestal del gobierno. Su presupuesto de inversión debe ser aprobado por el Ministerio de Hacienda ya que, dada una meta de gasto, las inversiones adicionales de esta empresa reducen la capacidad de inversión en otros sectores del Estado colombiano.

Así, independientemente de la rentabilidad de sus inversiones, Ecopetrol no puede acometerlas dadas sus implicaciones fiscales. Por ello, su nivel de endeudamiento es ineficientemente bajo.

Pasos a seguir

Con el fin de reforzar la inversión en exploración y aprovechar al máximo los campos en producción, es necesario encontrar fórmulas para que la empresa pueda tener un mayor nivel de inversión, sin comprometer la estabilidad fiscal del país.

Cualquier fórmula que se plantee para lograr este fin debe apuntar en la dirección de separar a Ecopetrol de las cuentas fiscales. Esto, en la práctica, significa que sus estados financieros no hagan parte del balance fiscal del sector público, tal y como ocurre en los casos de ISA en Colombia o de Petrobras en Brasil.

El plan de inversiones de Ecopetrol está estimado en $12.500 millones de dólares durante los próximos cinco años (más de US $2.500 anuales), frente a US $1.406 millones en 2006 y US $660 en promedio entre 2002 y 2005. La estrategia de inversiones incluye la perforación de 25 pozos anuales (frente a siete actualmente), la realización de estudios de sísmica en más de 5.000 Kms. (en los últimos cuatro años el promedio ha sido 1.124 Kms.), la compra de 200 millones de barriles de reservas en el exterior y la exploración de petróleo en otros países.

Dado este plan de inversiones, es necesario, además, asegurar un uso óptimo de los recursos en proyectos que tengan una mezcla eficiente de rentabilidad y riesgo. Esto es más fácil decirlo que hacerlo, entre otras cosas por las propias limitaciones operativas de la compañía. Por ello, es indispensable contar con una estructura de gobierno corporativo que permita la mejor toma de decisiones, cosa que por lo general no ocurre cuando proyectos de alto riesgo se realizan con cargo al contribuyente.

Para poder llevar a cabo este plan tan ambicioso de inversión se requiere, en primera instancia, persuadir al FMI para que excluya a Ecopetrol, una empresa con mayoría estatal, de las cuentas fiscales. El paso siguiente es que las agencias calificadoras de riesgo acepten esta práctica.

Esto implica que Ecopetrol debe avanzar en términos de independencia gerencial (autonomía laboral y fijación de precios), relaciones con el gobierno (pactadas por medio de reglas estables en materia de transferencias, incluyendo dividendos), condiciones financieras (nivel de endeudamiento aceptable), así como una estructura adecuada de propietarios.

Para lograr este propósito, no solo se requiere vincular capital privado a la empresa, sino que además (y muy especialmente) se requiere reformar los estatutos para mejorar su gobierno corporativo.

Esto significa que las decisiones de inversión deben estar guiadas por criterios técnicos y no políticos, la fijación de precios debe excluir cualquier posibilidad de subsidios a cargo de la empresa, y las políticas de contratación laboral y remuneración deben estar definidas por criterios de mercado.

Sobre la capitalización

La vinculación del capital privado puede hacerse de dos maneras. En primer lugar, la venta de un porcentaje de las acciones de propiedad del gobierno nacional.

Esta opción corresponde a lo que se conoce comúnmente como privatización. La segunda opción es la de capitalizar la empresa con recursos adicionales que diluyan la propiedad estatal; mecanismo que se denomina capitalización. Cada una de estas opciones tiene ventajas y desventajas.

La ventaja de la privatización es que le permite al gobierno nacional realizar inversiones en otros sectores de importancia con los recursos que obtenga de la venta. Estos también podrían utilizarse para reducir el endeudamiento público, con el consiguiente efecto benéfico sobre las tasas de interés del gobierno y la prima de riesgo país.

Desde una perspectiva estrictamente económica no es claro que la capitalización sea preferible a la privatización, entre otras cosas porque Ecopetrol no requiere capital adicional.

Por el contrario, lo óptimo es elevar los niveles de endeudamiento de la compañía como mecanismo de generación de valor, debido a que la rentabilidad esperada en los proyectos de inversión excede el costo del financiamiento.

Sin embargo, la capitalización es la opción preferida por consideraciones de carácter político.

En síntesis, existe una conjunción de circunstancias que no dejan otra salida diferente a la capitalización de Ecopetrol. De una parte, el país no está en condiciones de sacrificar la autosuficiencia petrolera, debido a la importancia de este producto en la economía y las finanzas públicas del país. De otra, la estructura actual de la empresa, y en particular, su dependencia presupuestal del gobierno nacional y las limitaciones relacionadas con su gobierno corporativo, no permite realizar la inversión necesaria para asegurar esta autosuficiencia.

Ahora bien, sería acertado y conveniente que la nueva estructura de propiedad de la empresa contara con la participación de los fondos de pensiones privados, en la medida en que se le daría la oportunidad a miles de personas a formar parte, y por tanto, a beneficiarse, de la expansión y nuevas inversiones de Ecopetrol.

⁽²⁾ En este sentido, el juego petrolero colombiano ha estado basado más en la anotación de jonrones que en un trabajo lento y pausado para cubrir todas las bases. Además, la práctica usual ha sido cambiar las reglas de juego después de cada gran hallazgo, lo que equivale a aumentar el tamaño de la cancha una vez anotado el jonrón. Este oportunismo, por supuesto, le ha generado grandes problemas de credibilidad a la política petrolera colombiana.

⁽³⁾ Esta ley fue declarada inconstitucional pero posteriormente la Ley 756 de 2002 implemento esta regla.