LOS CHOQUES

En suma, los choques más significativos fueron la relajación de la restricción presupuestal estatal a raíz de los ingresos esperados del petróleo y la apreciación real. Los canales de transmisión de estos choques fueron: 1) los compromisos consignados en temas de justicia y trasferencias por descentralización en la nueva constitución; 2) la generosidad con los maestros protocolizada a través de aumentos salariales substanciales entre 1995 y 1998; 3) el aumento en el gasto público del Gobierno central asociado con los denominados Fondos de Cofinanciación; 4) el substancial incremento en los gastos de los gobiernos subnacionales a raíz de las transferencias y de su acceso a crédito fresco por parte del sistema financiero; 5) los canales de transmisión hacia el gasto privado fueron el aumento temporal de ingresos asociado al boom de actividad económica de mediados de la década, la apreciación real que afectó positivamente la capacidad de compra de los hogares, y el mayor acceso a crédito, tanto hipotecario como de consumo.
Las consecuencias fueron el alto endeudamiento estatal, en todos los niveles de gobierno, y el endeudamiento del sector privado, tanto en hogares como en empresas. Esta situación de mayor apalancamiento financiero hizo que estos estamentos sociales fueran vulnerables a los choques que se presentaron al final de la década.
Los choques negativos a los que estuvo sujeta la economía en la segunda mitad de los 90 fueron tanto de carácter interno como externo. Entre los primeros se encuentran la crisis política experimentada por el juicio al presidente de la república en el Parlamento y el agravamiento de la situación de violencia por parte de las Farc y los paramilitares.
En el frente externo hubo choques considerables, representados por las devaluaciones y aumento en spreads de diferentes economías de los denominados mercados emergentes, empezando por México en 1994 y siguiendo con una sucesión que incluyó Rusia, Brasil, Indonesia, Malasia, Tailandia, Corea, Ecuador y Argentina. Estas crisis-país conllevaron un ciclo recesivo en América Latina, que tuvo su peor momento en 1999, al cual también estuvo sujeta la economía colombiana (ver gráfico 2).
Un último elemento de análisis merece atención: se ha acusado al Banco Central de enfocarse excesivamente en la inflación y abandonar cualquier responsabilidad de suavizar los marcados ciclos que experimentaron la actividad económica y el empleo. En efecto, la Constitución definió un rol más focalizado para el Emisor, y éste lo interpretó de manera aún más extrema, a juzgar por un fallo de 1999 de la Corte Constitucional en el cual se le recordó que también debía preocuparse por las fluctuaciones del empleo. Es indudable que la disminución en la inflación, si bien tiene beneficios de largo plazo ampliamente documentados, tuvo costos de corto plazo en actividad económica. Implicó además la reducción de una fuente de ingresos del Gobierno central. Por último, la casi desaparición de la actividad de amortiguador de corto plazo que había cumplido el Banco de la República durante décadas. En mi opinión, esta última consecuencia se ha debido a una interpretación extrema por parte de las sucesivas juntas directivas del Emisor sobre cuál debe ser su meta. El sobre dimensionamiento de la disminución de la inflación frente al suavizamiento del ciclo de corto plazo de los negocios ha sido una escogencia de sus directivas y sus técnicos, más allá de lo que el mandato constitucional garantizaba.
Para poder evaluar la incidencia relativa de los distintos fenómenos, los economistas utilizamos un ejercicio analítico que es la consideración de escenarios “contra-factuales”, que consiste simplemente en tratar de responder preguntas como: ¿qué habría pasado si…? Naturalmente, este ejercicio tiene un carácter tentativo y está influido por la visión del analista. Pero, a la luz de lo dicho en los anteriores párrafos, cabe preguntarse ¿qué habría pasado en ausencia de los hallazgos petroleros? Creo que no se habrían evitado las fluctuaciones de los 90, pero su magnitud habría sido menos marcada.
Para empezar, la apreciación real habría sido mucho menor, con lo cual los auges de gasto de los hogares y las empresas habrían sido moderados. Del lado del Estado, de seguro la constitución que se escribió habría sido menos generosa, así como las leyes y las decisiones del ejecutivo a lo largo de la década.
El país habría tenido un acceso más limitado al endeudamiento externo, con lo cual las vulnerabilidades habrían sido menores.
No obstante, la apertura económica habría actuado sobre la mayor transmisión de choques externos hacia Colombia, y la independencia del Emisor le habría quitado su papel de amortiguador y financiador del gobierno, de tal manera que las fluctuaciones económicas habrían aumentado en alguna medida por este concepto. El hueco pensional habría aparecido de todas maneras, pero los fallos de la Corte en materia de la mesada catorce y de la pensión gracia de los maestros habrían sido tal vez menos dadivosos ante un Estado famélico.
En suma, habríamos vivido en un país algo distinto del de toda la vida, pero nos habríamos ahorrado el frenesí de gasto, burbuja, implosión, recesión, pobreza, que ha exhibido Colombia desde 1997.
En los 90 creímos que el choque positivo del petróleo iba a ser permanente y lo tradujimos en una constitución garantista y unas leyes generosas. Al hacer esto os volvimos petróleo-dependientes. Y no vimos el choque negativo de las pensiones, el cual sí es permanente. La suma de estas dos cosas ha resultado una carga casi insoportable.

¿QUÉ NOS ESPERA EN EL FUTURO?

La economía colombiana se ha vuelto petróleo- dependiente. El déficit estatal habría sido mucho mayor en ausencia de los recursos del petróleo, y el pago de las pensiones difícilmente sufragable. Por lo tanto, la respuesta de esta pregunta está ligada a los escenarios de descubrimientos petrolíferos.
La edición 109 de Carta Petrolera trae las proyecciones con las que se está contando.
El gráfico 3 muestra cuatro posibles sendas. La más difícil y realista es el declive de explotación representado por el área azul clara. A éste se suman las expectativas en áreas de Ecopetrol y de los asociados, ambas aumentando la capacidad de explotación entre los años 2005 y 2008. Finalmente, el área más oscura representa el escenario optimista en el cual la nueva actividad exploratoria arroja un crecimiento en la producción petrolera a partir de 2009.



Las proyecciones fiscales del Gobierno contemplan el tercer escenario, en el cual se materializan las expectativas de Ecopetrol y los asociados. Nuestras proyeccciones son más sombrías que las del Gobierno y creemos que se deben hacer cuentas tan sólo con el escenario azul claro.
Así las cosas, adelantamos un ejercicio de simulación sobre cuánto le cuesta al Estado la no materialización de sus expectativas.
El resultado está en el gráfico 4. Dicho ejercicio1 arrojó una pérdida para el consolidado del sector público, representada por las áreas roja y azul de los bloques para cada año. El monto de pérdida fiscal (aumento del déficit consolidado del sector público) es substancial desde el año 2007, cuando alcanza 0,8% del PIB. En adelante crece hasta llegar al 1,23% del PIB en 2010 (áreas roja y azul). Estos recursos tendrían que ser reemplazados por mayor actividad económica o por mayores tributos o ambos. Curiosamente, la conclusión que se deriva de este ejercicio es que el hecho indeseable de habernos convertido en petróleo-dependientes nos lleva a tener que buscar desesperadamente los recursos para que las proyecciones del gráfico 4 no se realicen.
Las preguntas más acuciosas son entonces: ¿cuándo vamos a descubrir petróleo de nuevo? ¿cuánto vamos a descubrir? Y ¿cómo lo vamos a usar una vez aparezca? Sobre las primeras dos, estamos esperando que el nuevo contrato que se ha venido perfeccionando en los últimos años haya generado los incentivos para volver a poner al país en el mapa petrolero mundial. Ahora bien, con respecto al uso que se le debe dar al petróleo en el caso de que haya hallazgos importantes, aventuro una hipótesis: si apareciera un Cusiana sería casi imposible no repetir lo que sucedió en la década pasada.
¿Cómo evitar esto? Creo que la única forma es pasar una ley en frío, justo ahora, antes de que se conozca la verdadera magnitud de un futuro descubrimiento.
Sólo así podemos evitar la política de rapiña que se activa una vez hay un botín a la vista. La situación fiscal del país demanda una seria definición de prioridades para un eventual hallazgo. De la misma manera, los efectos cambiarios, con claras manifestaciones a lo largo de la década pasada, también deben ser tenidos en cuenta. Muchos países han sucumbido ante la enfermedad holandesa.
Por último, el escenario opuesto también debe ser confrontado con medidas prontas. El gráfico 4 ilustra las consecuencias de que no haya éxito en el frente exploratorio o en las expectativas de mayor extracción. Sería conveniente que el Gobierno tomara como su escenario base la proyección de este cuadro, en lugar de hacer cuentas alegres que pueden posponer decisiones cruciales.