PETRÓLEO-DEPENDENCIA

Una de las preguntas más apremiantes sobre el desempeño económico de Colombia es: ¿qué sucedió en los años 90? Es decir ¿cómo pasó la economía colombiana de las mieles de la prosperidad en 1995 a su peor recesión en décadas en 1999? En efecto, aún hoy los gobiernos siguen luchando por manejar las consecuencias de los acontecimientos de la década pasada. El más notorio de ellos, que aún no encuentra una solución, es el terco déficit de las finanzas públicas y la acumulación de deuda resultante. ¿Por qué se ha convertido éste en un problema endémico del cual no se vislumbra una solución permanente? ¿Cómo un país que —tal como lo ilustra el gráfico 1— había logrado mantener su déficit fiscal oscilando entre -3% y +2% del PIB a lo largo de noventa años, y su deuda pública fluctuando entre 5% y 30% del PIB en el mismo lapso, perdió casi por completo el control de estas dos variables clave? En efecto, el manejo austero de Colombia en términos de sus finanzas públicas, y su capacidad para corregir rápidamente los errores, la habían destacado entre las economías latinoamericanas. Por esto resulta tan notorio lo acontecido luego de 1995.
Las preguntas planteadas son difíciles de contestar. Primero, porque es una década caracterizada por una serie larga de fenómenos, todos ellos de profundo impacto en la estructura institucional y económica del país. Y segundo, porque en esta década, tal vez como en ninguna otra desde la instauración del Frente Nacional, en 1958, se abrió el espectro ideológico de discusión acerca de cómo guiar mejor el curso de la economía hacia la prosperidad.
Los planteamientos de “centro-izquierda” y “centro-derecha” han vuelto al debate económico, económico, lo cual debe ser bienvenido. En efecto, la internacionalización de la economía intentada a principios de la década por el gobierno Gaviria, y la agenda más de corte social-demócrata, promovida por el gobierno Samper, han recuperado el debate de fondo sobre la orientación económica de las políticas públicas. Lamentablemente, de las iniciativas constitucionales y legislativas adelantadas durante esos ocho años y de la emergencia del problema pensional a lo largo de la década, se derivó un problema fiscal mayúsculo que ha relegado a un segundo lugar la importancia del debate, dada la urgencia de resolver el problema fiscal. Esta fue la preocupación central del gobierno Pastrana en el frente económico. Para ilustrar la dificultad de interpretar nuestro pasado reciente baste enumerar algunos de los fenómenos más sobresalientes:

• Sustanciales descubrimientos petroleros desde 1983 a 1994.
• Destape del problema pensional.
• Auge de las exportaciones de cocaína, con efectos en la sociedad y las instituciones.
• Agudización del conflicto, financiado de forma creciente con secuestros, narcotráfico y corrupción municipal.
• Aumento en el precio de la tierra cultivable a raíz de la demanda con base en dineros ilícitos.
• Nueva Constitución con un componente de nuevas entidades, en especial en el sector judicial, con independencia del Banco Central y profundización de la descentralización de los sectores salud y educación, que otorgó a los municipios y departamentos una participación directa en los recursos de la nación.
• Apertura económica en un ambiente internacional de globalización.
• Crisis de la deuda hipotecaria, como consecuencia de una burbuja de precios de vivienda que indujo a familias y empresas a volcar sus activos a favor de la finca raíz en los primeros ocho años de los 90.
• Reforma a los sectores de salud y educación con inmensa inyección de recursos, muchos de los cuales se destinaron a aumentos salariales de maestros, a contrataciones y prebendas laborales desmesuradas en hospitales públicos.

Ahora bien, es esencial tener una buena comprensión de lo acontecido en esa década, pues de ello depende la mezcla de políticas que se propongan para reorientar la economía hacia la prosperidad, y evitar repetir el descalabro vivido en los años del cambio de siglo. Si bien es difícil priorizar la lista de factores presentada, según mi criterio fue el choque petrolero la mayor causa individual de los acontecimientos vividos en la década pasada. Esto implica que el manejo del auge petrolero de los 90 no fue el más indicado.
La causa de dicho manejo difícilmente puede ser atribuible a un grupo específico de “hacedores de política”, como serían los ministros de minas, los gerentes de Ecopetrol o los equipos económicos de las sucesivas administraciones. Si bien alguna responsabilidad les cabe, la orientación del manejo de los recursos del boom petrolero se derivó de decisiones políticas profundas de la sociedad como un todo.
En efecto, una pregunta que surge del gráfico 1 es: ¿por qué una sociedad, o una dirigencia, que a lo largo de noventa años había revelado una preferencia por la estabilidad y por fluctuaciones moderadas de sus desequilibrios fiscales y su endeudamiento público, decide cambiar drásticamente esa escogencia? Esto sucede de forma marcada desde principios de los años 90 y se afianza a lo largo de la década.

¿QUÉ NOS PASÓ?

Se han atribuido estos cambios a la nueva Constitución Política expedida en 1991. Considero que la Constitución fue más el vehículo, el “cómo” de este proceso. Pero lo que debemos explicar es su por qué. Es decir, la pregunta se podría reformular en el sentido de: ¿por qué una sociedad, o una dirigencia que se había cuidado que los compromisos jurídicos a cargo del presupuesto público no excedieran sistemáticamente los recursos de impuestos, contribuciones y excedentes de las empresas del Estado, decide asignar al presupuesto del Gobierno nacional una carga de obligaciones de gasto muy superior a sus recursos de largo plazo? ¿Qué puede justificar este extraño comportamiento, justamente en aquel país que se había destacado en América Latina por su ecuanimidad fiscal? ¿De repente se volvió irresponsable la dirigencia colombiana y produjo una constitución y una legislación irresponsablemente generosa a lo largo de los años 90? Estas preguntas no han sido planteadas hasta ahora, al menos hasta donde alcanza mi conocimiento.



Se debe tener presente el hecho de que el frenesí de gasto afectó no sólo al Gobierno central o a los departamentos y municipios, sino también a las empresas y a los hogares colombianos. La prueba de ello fue la crisis concomitante de los sectores empresariales a raíz de las deudas adquiridas a lo largo de este período tanto en dólares como en pesos (Echeverry et al. 2003); y la crisis de la deuda hipotecaria que aquejó a los hogares colombianos y destruyó el sistema UPAC.
El comportamiento eufórico de gasto aquejó a los gobiernos, firmas y familias. De nuevo, ¿qué fenómeno puede producir un movimiento masivo de esta magnitud hacia el gasto desmesurado, en un Estado, unas familias y unas empresas tradicionalmente acostumbrados a ser moderados en el gasto? Se ha argumentado que la llegada de flujos de narcotráfico, o la incidencia de la guerrilla y el conflicto, pueden explicar los hechos de los 90. Naturalmente parte de la explicación radica en estos fenómenos. Pero es difícil creer que los hogares y las firmas colombianas decidieran gastar sistemáticamente por encima de sus ingresos de largo plazo a raíz de la aparición de más secuestros, más ataques guerrilleros y más narcotráfico. Por el contrario, estos hechos pondrían en alerta a una sociedad. En el caso de Colombia, coincidieron con que la sociedad bajara la guardia y se debilitara institucional y económicamente. La causa singular más importante, en mi opinión, es el masivo influjo de recursos petroleros derivado de los hallazgos de los años 80 y principios de los 90. A la misma se sumaron los ingresos ilícitos originados por el narcotráfico y el breve boom de capitales experimentado por Colombia.
¿Por qué, en mi opinión, el fenómeno de gasto desmesurado de los 90 es atribuible más al petróleo que a los influjos de capitales o al ingreso de dólares del narcotráfico? La razón es que sólo al primero se le puede atribuir el cambio en el consenso estatal hacia una política agresiva de gasto. En efecto, de los tres elementos mencionados es aquel que más incidió en aumentar los ingresos del Estado. Los influjos de capital sólo lo fueron en la medida que pagaron privatizaciones, las cuales en Colombia fueron relativamente pequeñas. Y los flujos de dólares ilegales normalmente no pagan impuestos.
Ahora bien, a los influjos de capital y a los dólares del narcotráfico les corresponde parte de la responsabilidad por la apreciación real observada durante buena parte de los 90. Es indudable que el fortalecimiento del peso fue un determinante crítico del boom del gasto del sector privado, tanto para las familias como para las empresas. Para completar el cuadro, la apreciación real recibió un impulso adicional proveniente del deterioro de las finanzas públicas y las necesidades de financiación del Estado.